地方立法推动项目建设提速（坚持和完善人民代表大会制度）

制图：张丹峰　　图为山西运城原盐生产基地。 　　薛 俊摄（人民视觉）

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在地方立法权限范围内，山西省通过立法巩固和深化改革成果，坚持问题导向，破除改革障碍，发挥立法对改革的保障和推动作用。

“2017年以前，公司负责办理项目审批的有10多个人，一个项目得跑一二十个审批部门，加之各部门地点不一、审批周期不一，大量时间和精力耗费其中，使得项目建设工期滞后，增加了项目建设成本。”山西华仕低碳技术研究院有限公司副总经理吕利涛至今清晰记得，公司曾办理过的一个项目，审批材料足足装了两大麻袋。

“如今，只需按照政府制定的标准作出承诺，在一周内提供相关材料，签订承诺书即可开工。”吕利涛说，现在公司负责办理项目审批的部门员工只有2人，2018年开工建设的B座和C座比2015年开工的A座工期缩短两个月，节约成本至少1500万元。

审批效率的提高和程序的简化，带来了企业活力的激增、效益的提升，这源于山西省推行的企业投资项目承诺制改革。为了使改革在法治轨道进行，山西省通过地方立法巩固和深化改革成果。

改革：实现“一纸承诺就解决”

投资项目落地开工难，历来都是企业反映强烈的突出问题。近年来，项目报建审批虽然得到一定精简，但审批涉及部门多、事项繁、耗时长等问题依然较为突出。

党的十八届三中全会指出：“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。”

“中央的这一重大改革决策，与山西积极谋求经济转型的发展思路不谋而合。”山西省发改委主任姜四清说，2017年下半年，山西企业投资项目承诺制改革试点启动，率先在省内10个开发区和晋中市落地。2017年底，经国家发改委批复，山西成为全国唯一的企业投资项目承诺制改革试点省。2018年2月，改革在全省推开。

姜四清介绍，“企业投资项目承诺制”，是指对山西省政府确定范围内的企业投资项目，实行“政府统一服务、企业信用承诺、监管有效约束”，统一清单告知、统一平台办理、统一信息共享、统一收费管理，对企业承诺的事项，政府不再事前审批。

在山西转型综改示范区政务服务大厅，山西奇美橱柜科技有限公司办公室主任高树珍正在柜台前办理项目施工许可证。“以前办理审批，我得拎一箩筐的编报评审材料，一个窗口交一摞，不跑个十次八次，根本办不完。现在我只需要通过网上平台提交资料，按要求签订一纸承诺书就能解决，实在太方便了。”对企业投资项目承诺制改革带来的便捷高效，高树珍赞不绝口。

改革是如何更新优化制度设计的？从“编报评批一箩筐”到“一纸承诺就解决”，又是如何实现的？

“改革就是将其中重复的、不必要的前置审批，改为企业的先行承诺。旨在打破传统的‘编报评批’模式，打造以信用契约为核心的新型模式，由先批后建转变为先建后验，由事前审批转变为事中事后服务监管，由部门审批把关转变为企业信用约束。”晋中市发改委主任张晓平介绍，政府对以前需要逐个办理的28个审批事项梳理整合，将其中14项调整为政府统一服务事项，只将其中8个事项列为企业承诺事项，企业自行办理事项压减到不超过6项。企业一旦对承诺项目失信，不仅不再允许参与承诺制，还将对其投资、年检等产生消极影响，并承担相应的法律责任。

立法：让重大改革于法有据

在山西转型综改示范区，一组对比强烈的数据引人注目：2016年从示范区出走企业1000家，2017年推行企业投资项目承诺制改革后，入驻企业增加4000家。

这组数据，生动诠释了改革在三晋大地释放出的多项红利：据已办结项目统计，报建审批办理时间平均至少缩减4个月左右，山西省工程项目审批时限排名全国第四；其中14项事项政府统一服务至少可为企业节约95天左右；8项事项企业承诺办理，省去了编报评批的环节和大量时间……2018年9月，山西这一改革举措被国务院列为全国优化营商环境的典型做法。

然而，如火如荼的改革热潮在取得显著成效的同时，也伴随着一些潜在的风险和隐忧——如何破解改革进程中面临的诸多矛盾分歧？如何让改革始终在法治轨道上进行？

“立法是回应和破解改革中面临问题的重要方式。”在山西省人大常委会副主任郭迎光看来，改革必然要直面一些深层次矛盾和问题，迫切需要通过立法破解；一些不同主张和利益关系，迫切需要通过立法协调；一些体制机制障碍、堵点难点问题，迫切需要在立法层面作出回应，让改革于法有据。

在地方立法权限范围内，山西省通过立法巩固和深化改革成果，坚持问题导向，破除改革障碍，发挥立法对改革的保障和推动作用。今年5月30日，山西省十三届人大常委会第十一次会议审议通过了《山西省企业投资项目承诺制规定》（以下简称《规定》）。

企业投资项目承诺制改革实行后，减少了事前审批，对于事中事后的监管应如何跟进，如何在立法中予以规范？《规定》明确，县级以上人民政府有关部门应当采取随机抽取检查对象、随机选派监督检查人员等方式，加强对企业投资项目的监督检查，及时向社会公开抽查情况和查处结果。

“调研中我们发现，基层一线有不少干部心存顾虑，担心在推进改革过程中因出现工作失误而被问责，这种情况在很大程度上影响到改革的顺利推进。大家希望立法能对勇于推进改革者予以合理‘容错’。”山西省人大法制工作委员会主任蔡汾湘说，这一现实情况给立法带来了一个难题——“容错”并非法律术语，不宜直接写入法律条文。

山西省人大法制委、法工委经反复研究，认为从权利义务对等的角度看，立法既然为改革者设定了“推进改革”的义务，也要赋予其“试错”的权利。对此，《规定》明确，在推进承诺制改革过程中，出现工作失误，但符合“国家和省确定的改革方向；决策程序合法；勤勉尽责且未牟取私利；及时校正工作失误，主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生”条件的，对有关单位和个人不作负面评价，免除相关责任。“这既符合法治精神，又扫清了改革障碍；既发挥立法对改革的保障和推动作用，又激发了改革活力。”蔡汾湘说。

破题：地方立法如何做好“自选动作”

地方立法不越权，不与上位法相抵触，是宪法和法律为地方立法所设定的“警戒线”。

地方立法工作中，要始终坚持法制统一原则，保证新制定、修改的地方性法规与宪法、法律、行政法规相一致，维护社会主义法制的统一和权威。这往往要求地方立法要有相应的上位法的依据。

“《规定》是山西省人大常委会自主起草的经济类地方性法规，属于创制性立法，创制就意味着要面临很多全新的挑战，而承诺制改革立法，首要难题就是没有直接的上位法依据。”从事地方立法工作30年的山西省人大法制委员会主任委员赵建平表示，山西省的承诺制改革是一项国务院授权的全新改革，是山西省的“自选动作”，然而在现行法律体系中，并没有明确的上位法依据。

这一难题如何破解？“按照全国人大常委会的要求，地方立法没有上位法依据时，应当依据党和国家的方针政策。对于承诺制改革，党中央和国务院有明确的决定和意见，这就成了《规定》的立法依据。”赵建平认为。

中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》明确规定，在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策条件为指引、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。进一步简化、整合投资项目报建手续，取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续，探索实行先建后验的管理模式。

“《规定》就是按照党中央、国务院的要求，在总结实践成功经验的基础上构建起来的。因此，山西的这一立法举措并没有改变法律、行政法规的强制性标准和要件，只是简化整合了技术审查类审批的环节，符合党中央、国务院对这项改革的要求。”赵建平表示。